Le moins que l’on puisse dire, c’est que la République islamique n’a pas lésiné sur les moyens médiatiques pour annoncer en amont, urbi et orbi, que la réunion à Téhéran du 16e sommet des Non-Alignés, du 26 au 31 août, allait être « une démonstration de force », un épisode majeur, voire même un tournant, dans les relations internationales. Publiant, en particulier, des listes impressionnantes de participants, dont le seul nombre ne pouvait que faire pâlir d’inquiétude « l’arrogance globale ». Et de focaliser, tout particulièrement, sur la venue de deux guest stars de premier plan: Ban Ki-moon, secrétaire général des Nations unies, et surtout Mohammed Morsi, le nouveau président égyptien. Les « blogs amis » de la République islamique se sont donc empressés de relayer, et d’amplifier, ces bonnes nouvelles prospectives. Puis, comme il se doit, une fois de plus, l’histoire a été le tombeau de la prospective. Car la réunion ne s’est pas tout à fait déroulée comme prévu, et le bilan pour Téhéran apparaît pour le moins mitigé…

In this picture taken by In this photo released by Iranian Students News Agency, ISNA, leaders pose for a group photo during the summit of the Nonaligned Movement in Tehran, Iran, Thursday, Aug. 30, 2012.(AP Photo/Amir Kholousi, ISNA)

Analyse/ Iran : le 16e sommet des Non-Alignés, « une démonstration de force face à l’arrogance globale »?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la République islamique n’a pas lésiné sur les moyens médiatiques pour annoncer en amont, urbi et orbi, que la réunion à Téhéran du 16e sommet des Non-Alignés (MNA), du 26 au 31 août, allait être « une démonstration de force », un épisode majeur, voire même un tournant, dans les relations internationales. Publiant, en particulier, des listes impressionnantes de participants, dont le seul nombre ne pouvait que faire pâlir d’inquiétude « l’arrogance globale ». Et de focaliser, tout particulièrement, sur la venue de deux guest stars de premier plan: Ban Ki-moon, secrétaire général des Nations unies, et surtout Mohammed Morsi, le nouveau président égyptien. Les « blogs amis » de la République islamique se sont donc empressés de relayer, et d’amplifier, ces bonnes nouvelles prospectives. Puis, comme il se doit, une fois de plus, l’histoire a été le tombeau de la prospective. Car la réunion ne s’est pas déroulée comme prévu, et le bilan pour Téhéran apparaît pour le moins mitigé…

Pour Téhéran, reprendre la main dans une période difficile

On le sait, la période est difficile pour l’Iran, et pas seulement parce que le gouvernement israélien de M.Netanyahou fait retentir de plus en plus bruyamment les tambours de la guerre. La République islamique est en mauvaise posture sur deux dossiers principaux.

                                  Le dossier de son programme nucléaire tout d’abord: l’accélération de celui-ci, attestée par la multiplication et l’enfouissement des installations d’enrichissement de l’uranium, au-delà, semble-t-il, des besoins qualitatifs et quantitatifs nécessaires au développement d’un programme de nucléaire civil (production d’électricité et recherche médicale), inquiète et ses voisins, et une bonne partie de la communauté internationale. Le vote par le Conseil de sécurité de plusieurs trains de sanctions en témoigne, et ces sanctions pèsent sur l’économie iranienne, quand bien même celle-ci continue à bénéficier de la hausse du prix du baril. Sur cette question du nucléaire, certaines bonnes volontés médiatrices se sont fatiguées des ambiguïtés de Téhéran, pour différentes raisons 1; et, compte tenu de la large majorité que constituent les pays hostiles à la prolifération nucléaire, les amis de l’Iran ne sont pas très nombreux à suivre Téhéran sur un programme pour le moins ambigu.

Le dossier syrien ensuite: nous avons développé dans une chronique récente (le 16 août 2012) les conséquences pour Téhéran de son soutien de plus en plus appuyé au régime de Bachar al-Assad, dont les exactions d’une violence insoutenable contre le peuple syrien vont bientôt rejoindre, en terme de bilan, celles que l’autre régime baasiste, celui de Saddam Hussein, avait imposé aux Kurdes et aux chiites au printemps 1991, de sinistre mémoire dans toute la région. On a pu précisément décompter ces dernières semaines, à l’occasion de différentes réunions régionales et de quelques votes onusiens, les soutiens -peu nombreux, même s’ils sont suffisants pour bloquer toute initiative internationale- dont le régime de Damas continue à bénéficier: la Russie et l’Iran sont les deux principaux, et les seuls politiquement et militairement significatifs.

Au plan régional du Moyen-Orient, sur le nucléaire comme sur la Syrie, la République islamique se trouve donc de plus en plus fréquemment mise en cause comme chef de file d’un « arc chiite » déstabilisateur, voire belligène, par un certain nombre d’Etats, lesquels constitueraient un « bloc sunnite ». Nous avons déjà écrit ici (cf.nos chroniques des 9/12/2011 et 16/8/2012) la nécessité d’une déconstruction de ces deux notions « d’arc chiite » et de « bloc sunnite », qui renvoient d’une part aux obsessions des pays du Golfe (et, en particulier de l’Arabie saoudite et du Bahreïn) et, d’autre part, établissent un écran de fumée occultant et de vrais projets d’agression militaire ouverte, et la volonté de Riyad et de Doha de promouvoir partout les mouvances islamistes sunnites –Frères musulmans et salafistes. Mais il n’en reste pas moins vrai que la confessionnalisation discursive de conflits qui étaient initialement et fondamentalement politiques (au Bahreïn et en Syrie), tend à devenir auto-réalisatrice, et que les tensions entre chiites et sunnites s’exacerbent dans l’ensemble de la région. Ce qui gêne la realpolitik de Téhéran qui, depuis fort longtemps, ne mène plus un jeu diplomatique et stratégique régional structurellement chiite.

C’est donc pour essayer de desserrer l’étreinte des sanctions internationales sur le nucléaire, et pour essayer d’élargir son maigre réseau de soutien sur le dossier syrien, que l’Iran a fait si grand cas de la réunion à Téhéran du 16e sommet des Non-alignés, l’Iran succédant à l’Egypte pour une présidence du Mouvement pendant trois ans. En espérant trouver auprès des quelques 120 participants potentiels tout d’abord une écoute attentive des thèses iraniennes; et, d’autre part, des soutiens concrets -politiques, diplomatique et économiques, à opposer aux sanctions onusiennes et à « l’arrogance globale » pilotée par Washington. C’est dans cette perspective que Téhéran a accrédité plus de 1600 journalistes du monde entier, alors que les visas de presse sont habituellement délivrés au compte-gouttes 2.

Les Non-Alignés, combien de divisions réelles ?Ban, Ahmadinejad, Morsi, Singh

On le sait, le Mouvement des non-alignés, issu en partie de la conférence de Bandung de 1955, a été formalisé en 1961. On se souvient aussi -et nous simplifions volontairement-  que les membres du MNA ont été, pendant la guerre froide, majoritairement alignés: et plutôt sur les positions soviétiques, comme le rappelait assez régulièrement le « vote automatique » majoritaire que Moscou pouvait facilement réunir à l’Assemblée générale de l’ONU dès qu’il s’agissait de dénoncer les Etats-Unis et leurs alliés. Pour autant, et surtout passées les périodes de la décolonisation et de la Guerre froide, le MNA n’a jamais été plus qu’un forum réunissant un nombre conséquent de pays, et permettant donc aux intervenants de s’exprimer donc devant un public fourni.

Mais ce n’est pas un organe opérationnel. « Classiquement », est-on tenté de dire compte tenu de son histoire, le MNA, quand il est réuni en sommet, est une enceinte plutôt « anti-occidentale », au moins au plan discursif. Mais, pour peu que l’on reprenne la liste des Etats membres, on peut vite établir la longue sous-liste des obligés de Washington, qui n’ont guère intérêt à aller au-delà d’éventuelles déclarations martiales contre la puissance qui les finance parfois largement, et ne lésine guère sur les livraisons d’armements. Et parmi les Etats-membres, surtout depuis une décennie, on n’est plus dans un front uni des petites nations du Tiers-Monde contre la Puissance impériale occidentale. Désormais, dans un monde plus multipolaire, où les organisations régionales se sont multipliées, chacun des grands Etats « émergents » a ses propres stratégies régionales et globales: la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, voire l’Argentine et le Mexique… Le MNA en a été affaibli d’autant, certains de ces pays se contentant désormais du statut « d’observateur au MNA ».

Or, dans sa campagne de communication en amont du 16e sommet, l’Iran, outre un document préparatoire foisonnant de près de 200 feuillets, a présenté la liste des quelques 120 Etats membres comme un ensemble homogène, qui était susceptible de prendre des positions unanimes sur les dossiers centraux pour l’Iran, et tout particulièrement sur le nucléaire, les sanctions et la Syrie. A tout le moins, c’était tordre a priori une réalité beaucoup plus nuancée et complexe, et essayer de faire oublier quelques chiffres qui incitaient plutôt à la modestie préventive qu’au discours triomphaliste: sur 193 Etats membres à l’ONU, 107 « Amis de la Syrie » réunis à Paris le 7 juillet ; et 133 votants condamnant Damas à New York le 6 août, à l’ONU. Dans les deux réunions, une grande majorité des votants étaient évidemment des Non-Alignés.

La question : « les Non-Alignés, combien de divisions ? » doit donc se comprendre dans les deux acceptions du mot « division »: la force numérique apparente, si l’on s’en tient à la seule liste des adhérents; mais aussi les clivages et les affrontements internes.

Les présents, et les absents(Cliquez pour agrandir les clichés)

Au final, le sommet des Non-Alignés a été beaucoup plus fréquenté que la conférence sur la Syrie au même endroit quinze jours auparavant. Cependant, comme le montre la « photo de famille » officielle, seule une trentaine de chefs d’Etat et de gouvernement a fait le déplacement, les autres pays étant représentés au rang ministériel (en général les ministres des Affaires étrangères) ou des ambassadeurs en poste à Téhéran. Parmi les chefs d’Etat et de gouvernement, une partie des voisins de l’Iran (Afghanistan, Pakistan, Qatar), et quelques personnalités incontournables (M.Abbas, président de l’Autorité palestinienne –de multiples pressions arabes avaient bloqué la venue concurrente de M.Ismaël Haniyeh, à la tête du Hamas à Gaza). Les « amis bolivariens de l’Iran », emmenés par le président Chavez, ont été représentés au niveau ministériel : Cuba (qui a présidé le MNA de 2006 à 2009), le Vénézuela, la Bolivie, l’Equateur, et le Nicaragua. Qui font tous partie des rares derniers soutiens au régime de Bachar al-Assad.

Mais nombre de voisins annoncés étaient absents, dont la majorité des émirs du Golfe : leur représentation a été au mieux ministérielle, et plutôt au niveau des ambassadeurs. La Turquie, puissance voisine majeure, avait été invitée, mais a boycotté la réunion pour cause de cumul des contentieux avec Téhéran : outre son appartenance à l’OTAN et ses liens étroits avec Washington, qui font de la Turquie un pays « aligné », Ankara s’inquiète du programme nucléaire iranien, et surtout est en complète opposition avec Téhéran sur le dossier syrien. Elle a tenu à le rappeler par son absence: son ministre des Affaires étrangères, M. Ahmet Davutoğlu, pourtant infatigable grand voyageur, n’a donc pas fait le déplacement…

L’Iran a fait grand cas de la représentation indienne, avec la venue du premier ministre indien M.Singh et son ministre des Affaires étrangères : mais cette présence est logique, l’Inde étant l’un des pays fondateurs phares du MNA depuis le rôle joué par J.Nehru à Bandung 3. Et de la venue du président égyptien M.Morsi. Mais on peut estimer, indépendamment du contexte politique égyptien, qu’elle était également assez logique : l’Egypte de Nasser a été, comme l’Inde, un des pays fondateurs phares du MNA 4, elle héberge et dirige la Ligue arabe, elle est un poids lourd régional. Enfin, l’Egypte de Moubarak a présidé le MNA pendant 3 ans, et le 15e sommet s’est tenu à Charm el-Sheikh : le « passage de flambeau » à l’Iran justifiait donc à lui seul la venue du président égyptien. Nous reviendrons dans une chronique ultérieure avec Jean Marcou sur l’importance spécifique de la visite de M.Morsi à Téhéran.

Les positions iraniennes sur le nucléaire frontalement contestées à la tribune

Le discours d’ouverture du Guide suprême Ali Khamenei a été centré sur le nucléaire, et a repris la thèse permanente de Téhéran depuis une décennie: l’Iran a droit au nucléaire civil -ce qui n’est pas contestable du point de vue du droit international, et n’est d’ailleurs guère contesté. Et l’Iran ne cherche pas à acquérir l’arme nucléaire, ce qui a fourni au Guide l’occasion de critiquer  des sanctions édictées par « la dictature irrationnelle du Conseil de sécurité » 5. Il n’est pas sûr que cette affirmation, en rien nouvelle, aura suffit à rassurer et les voisins de l’Iran, et la majorité des participants, plutôt sceptiques sur ces protestations de bonne foi civile. Car il se trouve que le MNA est caractérisé, sur la longue durée, comme rassemblement hostile à la prolifération nucléaire, tout autant d’ailleurs qu’au monopole des grandes puissances sur l’arme nucléaire. Le MNA a donc toujours milité pour le désarmement nucléaire, quand bien même certains de ses membres historiques ne se sont pas privés de développer jusqu’à son terme un programme nucléaire militaire, l’Inde et le Pakistan en étant les deux exemples les plus retentissants.

Outre la culture classiquement anti-prolifération de la majorité des Non-Alignés, deux coups sévères ont été portés au discours du Guide, qui a rarement été aussi directement contesté en public. Le premier est venu de M.Ban Ki-moon. On l’a dit, Téhéran avait fait grand cas de sa venue au sommet, présentée comme une véritable victoire diplomatique iranienne, la presse soulignant que ce déplacement du secrétaire général de l’ONU n’avait pas l’heur de réjouir les Occidentaux –qui se sont néanmoins abstenus de toute critique publique. Or, intervenant dès l’ouverture du sommet, M.Ban a vigoureusement rappelé Téhéran, sur le dossier nucléaire, à ses obligations vis-à-vis de l’AIEA, et vis-à-vis de la communauté internationale. Tout en critiquant vertement « certains Etats » (il n’a pas nommé l’Iran) pour leurs déclarations anti-israéliennes et négationnistes, et leurs violations des droits de l’homme. Si donc Téhéran espérait de M.Ban une inflexion onusienne plus favorable à l’Iran, cet espoir a été battu en brèche. Le deuxième coup dur, concomitant, est venu de l’AIEA, qui a rendu public son dernier rapport en plein sommet de Téhéran Et le moins que l’on puisse dire est que celui-ci est très sévère pour l’Iran, pointant les dissimulations et les contre-vérités iraniennes sur son programme d’enrichissement, ainsi que les obstacles incessants mis au travail des inspecteurs sur le terrain.

On aura donc compris que Téhéran n’a marqué aucun point sur ce dossier du nucléaire, le programme nucléaire iranien autre que civil n’étant clairement défendu par personne (et pour cause, toute dimension non civile étant officiellement niée par le régime iranien, et donc seulement « potentielle »). Téhéran a dénoncé avec vigueur et de manière réitérée les « sanctions occidentales » qui pèsent « sur sa population », omettant de rappeler qu’elles ont été votées par le Conseil de sécurité, sans veto des « amis de l’Iran » (la Russie et la Chine). Et même l’Inde, qui a eu une place d’honneur au sommet comme autre « amie de l’Iran », vient d’annoncer une nouvelle réduction de ses achats d’hydrocarbures iraniens, en conséquence du durcissement de ces sanctions internationales.

Le soutien iranien à la Syrie n’a guère rassemblé

Quand au dossier syrien, sur lequel la presse iranienne avait annoncé en amont des avancées en matière de soutien aux positions de Téhéran, on ne peut pas dire non plus qu’il ait favorablement évolué. Nous reviendrons sur le camouflet spectaculaire qu’a été le discours du président Morsi. Mais le secrétaire général de l’ONU avait lui-même déjà été très sévère quelques jours auparavant : de passage en Bosnie-Herzégovine, et alors qu’on apprenait l’un des pires massacres de civils opérés par le régime syrien contre sa propre population (320 morts dans une banlieue de Damas), M.Ban avait déclaré « espérer que la communauté internationale des Nations unies n’aurait pas à regretter dans 20 ans [à propos de la Syrie] ce qu’elle n’avait pas su ou voulu empêcher à Srebrenica » en juillet 1995.

L’Iran a donc pu mesurer, une fois de plus, quelques semaines après l’échec de sa « conférence consultative sur la Syrie » (notre analyse du 14 août) , après de multiples autres occasions de faire le décompte des soutiens ouverts ou discrets, l’étroitesse desdits soutiens à Damas, et donc à la politique pro-syrienne de l’Iran. Les espoirs (les illusions?) de Téhéran d’un changement de pied de certains pays sur la Syrie auront donc été douchés par plusieurs interventions, et en particulier celle du président égyptien.

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Au final donc, la République islamique, qui pratique depuis très longtemps une realpolitik de puissance régionale, a essayé de profiter de ce 16e sommet des Non-Alignés pour conforter ses positions, et essayer de « faire bouger les lignes ». A l’évidence, ce sommet n’a cependant pas permis à Téhéran d’obtenir de gain significatif, au-delà du début d’une présidence de trois ans qui lui redonnera l’occasion de réunir éventuellement à nouveau un nombre important d’Etats. Pour le moment, la grande majorité des membres n’entendent pas soutenir des positions iraniennes sur le nucléaire et sur la Syrie qui leur paraissent inquiétantes, pour de bonnes ou de mauvaises raisons. On est donc loin des communiqués triomphalistes de la presse iranienne, annonçant « le plus grand succès de l’histoire de l’Iran », et « une défaite diplomatique majeure des Etats-Unis et de l’Occident »…

En revanche, on sait que de nombreux Non-Alignés s’inquiètent ouvertement des menaces de frappes israéliennes contre l’Iran -l’Etat d’Israël faisant depuis très longtemps au sein du MNA la quasi unanimité contre lui pour cause de « question palestinienne ». En cas d’ouverture d’un conflit par l’Etat hébreu, Téhéran pourrait alors compter sur un large « soutien moral » de la part du MNA. Mais ce serait alors, quelle que soit la situation stratégique du moment, une amère victoire.

On ne terminera pas cette chronique sans rappeler que, au même moment que le sommet des Non-Alignés, la présidence française du Conseil de sécurité est restée tout aussi impuissante que les présidences précédentes à faire évoluer le dossier syrien. Veto russe obligeant.

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NOTES

1 On citera ici Ankara et Brasilia, qui s’étaient proposés en mai 2010 comme médiateurs à l’occasion d’un accord tripartite signé à Téhéran, qui avait fait grand bruit sur le moment. Mais depuis 2011, la Turquie s’est largement brouillée avec l’Iran sur le dossier syrien; et Mme Dilma Rousseff a remplacé « Lula » à la présidence brésilienne, et est beaucoup plus réservée que lui  sur les relations privilégiées du Brésil avec l’Iran.

2 A la mode chinoise, les habitants de Téhéran ont été priés de se mettre au vert pendant 5 jours, et la capitale a été quadrillée par des forces de sécurité disproportionnées.

3 Pendant la Guerre froide, l’Inde offre un bon exemple de non-alignement à fort tropisme soviétique ; alors que le Pakistan voisin et rival est plutôt non-aligné… sur la Chine.

4 L’Egypte ayant été étroitement liée à l’URSS jusqu’au « tournant diplomatique » du président Sadate en 1978.

5 L’Iran a installé devant le centre de conférences internationales les carcasses de plusieurs véhicules dans lesquels des scientifiques iraniens ont péri ces dernières années, suite à l’explosion de mines magnétiques.

Sur les relations Brésil-Iran:

MAKINSKY Michel (dir.), L’Iran et les grands acteurs régionaux et globaux. Perceptions et postures stratégiques réciproques, Paris, L’Harmattan, Coll. L’Iran en transition, 2012, 486p.

RUFALCO MOUTINHO Laura, Les relations diplomatiques Brésil-Iran sous les gouvernements de Luiz Inacio « Lula » da Silva et Dilma Vana Rousseff. Enjeux et évolutions, mémoire de recherche de 3e année de l’IEP de Grenoble (s.d.JP.BURDY), Grenoble, juillet 2012, 118p.

SANTOS VIEIRA DE JESUS Diego, The Complexity of Exclusion: Brazil’s Nonproliferation Policy and the Iranian Nuclear Program,Paper presented at the panel “Critical perspectives on practices of foreign policy and identity construction in World politics”. World International Studies Committee (WISC). Porto, Portugal, August 17th-20th 2011.

SANTOS VIEIRA DE JESUS Diego, Setting Fire to the Rain: Brazil’s Strategic Postures, Goals and Perceptions Toward Iran, in : Michel MAKINSKY (dir.), L’Iran et les grands acteurs régionaux et globaux. Perceptions et postures stratégiques réciproques, Paris, L’Harmattan, Coll. L’Iran en transition, 2012, 486p., p.357-369.